孟曉蘇：啟動“新一輪房改”

孟曉蘇：多建保障房比抱怨房價高買不起更有效

中央政治局在今年4月28日會議上提出“規(guī)劃建設保障性住房”的要求，7月24日政治局會議在分析房地產市場面對供求關系重大變化的新形勢后，特別強調保障房建設，要求“加大保障性住房建設和供給”。8月國務院又發(fā)布《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》(國發(fā)14號文件)，對保障房建設提出更清晰的思路，要求“著力解決保障性住房供給不足的突出問題”，“讓工薪收入群體逐漸消除買不起商品房的焦慮，放開手腳為美好生活奮斗”，“創(chuàng)造實現(xiàn)全體人民共同富裕的更好條件”，而且還提出了“讓商品房回歸商品屬性，滿足改善性住房需求”。文件發(fā)表后引起熱烈反響，社會輿論紛紛說，這不是要推動“新一輪新房改”嗎?我呼吁加大保障房建設20多年，提倡啟動“新一輪房改”兩年多，喜見這些意見都逐步變?yōu)楝F(xiàn)實。

保障房建設這件事情中央已經提出十多年，但一直缺乏有力措施來落實，導致出現(xiàn)“供應不足的突出問題”?，F(xiàn)在我擔心的是，對中央要求是不是真正理解和認真落實?政府部門是否又是層層往下布置，而不去切實落實建設資金與實施主體?社會輿論是否仍在所謂“收入房價比”和“取消公攤”上做無用功，而不去關注保障房建設與配售?

一、要不要加大保障房建設和供給?

保障房是我國住房制度改革時確定的“住房雙軌制”重要內容。27年前我們房改課題組把保障房建設寫入房改方案，作為我國住房供應體系的重要部分。這并不是我們自己拍腦袋發(fā)明的，而是借鑒了發(fā)達國家和地區(qū)的經驗。

我們首先研究了英國的經驗。英國在二戰(zhàn)結束后建設了1000萬套房屋，其中有50%即500萬套是為低收入家庭建設的保障房。英國是老牌資本主義國家，在二戰(zhàn)的一百多年前，恩格斯寫出了《英國工人階級狀況》，揭露英國工人的居住條件極其困難、極其不人道。恩格斯并不是建議建設保障房，而是要工人階級聯(lián)合起來推翻資本主義制度。后來正是這個英國，在國際社會主義思潮推動下逐漸改變，二戰(zhàn)期間城鎮(zhèn)被德國飛機炸成廢墟，二戰(zhàn)后大力建設居民住房。戰(zhàn)后4000萬人口的英國建了1000萬套房屋，讓多數(shù)家庭住上新房，其中50%是為低收入家庭提供的保障房。

再說新加坡與香港地區(qū)。英國人在60年代把這套制度復制到香港，實行“居者有其屋”計劃。香港建設的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夾屋”等，目標是覆蓋50%的居民家庭。但是香港的保障房面積都很小，僅僅40-60平方米。因為香港土地資源有限，到了160平方米就被稱為“豪宅”了。保障房只能解決基本保障，要住大房子就可以去買商品房。新加坡則是把“組屋計劃”發(fā)展到能覆蓋87%的居民家庭，組屋大的甚至可以做成躍層房190平方米。

研究這些國家與地區(qū)的經驗，對制定我國住房制度很有意義。資本主義國家尚且可以這樣做，從被恩格斯揭露的不顧工人死活的罪惡制度，到用提供保障房來化解社會矛盾，成功為資本主義續(xù)命。我國經濟學泰斗厲以寧先生的“三次分配”理論和“共同富裕”理論指出，在第一次分配領域，試圖在工資分配上拉平或者在股權比例上拉平，都是不可能實現(xiàn)的，那樣就沒有發(fā)展動力了。但連在資本主義國家，全社會的人都能接受這樣一種制度設計，就是要給低收入群體提供基本住房保障，保證他們的基本居住條件，而這種保障房優(yōu)惠是中高收入人群不能享受的。這是人類文明的進步，也是這些國家和地區(qū)保持制度穩(wěn)定的基礎。

我們是社會主義國家，執(zhí)政黨的根本宗旨就是為了人民。我們更應該解決好中低收入群體的住房問題。所以我們房改課題組當年就做出這樣的設計：“市場供應商品房、政府提供保障房”，而且提出保障房要覆蓋到我國大城市50%的居民家庭。

回到本文主題：要不要加大保障房建設和供給?結論是，我國必須加大保障房建設和供給，這是世界各國都認可的理念和都在做的事情，更是我們社會主義國家應大力推進的一件大事。

二、我國保障房建設存在哪些問題?

我國在25年前啟動城鎮(zhèn)住房制度改革，在這之前兩年由我們與國務院四個部委組成的房改課題組，寫出了《房改方案》。課題組參加機構是原國家體改委、原建設部、原國家計委、原國家科委、中國房地產業(yè)協(xié)會與中房集團研究所。很多位老領導大專家參加了課題組工作，我擔任課題組組長。當年房改方案在設計時就提出，在推動住房商品化的同時，政府要繼續(xù)進行保障房建設，形成住房供應體系上的“雙軌制”。

在我們推動下，房改初期我國建設了一批“經濟適用房”，那些房屋就是“不收土地出讓金，只收基本稅費”，保證了房屋的低成本。那時建經濟適用房的目的，一是幫助設定各地房改出售公房的基準價，二是為保障房立下基本標準，就是保障房不收取土地出讓金，開發(fā)機構利潤率要很低，但是施工標準必須要保證，不能低于普通商品房。

近年中央多次提出“完善住房市場體系與住房保障體系”的要求，原因就是多年以來保障房供給嚴重不足，已成為我國房地產發(fā)展上明顯的短板。工薪收入群體本來應當能享受保障房，但是因保障房建設實施不利，讓他們不得不面對價格高企的商品房市場。

在保障房建設中出現(xiàn)的主要問題就是缺乏認識，忽視建設。在房改初期的2000年到2007年，全國保障房開發(fā)投資明顯太少，只占房屋投資比例的3-5%。在我們房改課題組人員再三指出問題后，主管部門拿出的是兩個糊涂辦法，一個是“小戶型政策”，要求把所有商品房戶型面積都切小，被稱為“70/90”，就是70%的商品房要在90平方米以下，主管部門以為把“鮑魚切小”低收入群體就吃得起，不知道人們要吃的不是鮑魚龍蝦，而是豬肉燉白菜、大蔥炒雞蛋，需要的是保障房。另一個就是“降房價政策”，試圖用行政手段把商品房價格降低，卻又不減少地價，還通過嚴格實行“招拍掛”提高地價，讓商品房價格越來越高。即使能降下來一些，它們也不是保障房而是商品房。

從2011年我國開始推動棚戶區(qū)改造，提供了3000萬套保障房，緩解了保障房供需矛盾。黨的十八大以來，中央對保障房建設的高度重視。2017年國務院提出“兩個為主”：“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主實現(xiàn)基本保障”;2018年又明確要求“完善兩個體系”：“完善住房市場體系與住房保障體系”。雖然中央重視與要求明確，但是主管部門與地方政府工作不到位，十多年我國在保障房建設上始終不足。

保障房建設上的一大問題是層層布置，卻缺乏人認真落實，我把這種狀態(tài)叫做“瘸子打圍——坐著喊”，因為他們誰都沒有好腿。上級政府布置任務給下級政府，省政府就把保障房安排到小縣城去了，市政府就把保障房建到遠郊區(qū)去了，都舍不得拿出城市土地來建保障房，建出的不少房屋甚至成為“無效供給”。

還有“聰明”的地方政府把建設保障房責任轉移給開發(fā)商，他們用一種叫做“限地價、競配建”的餿招，在把土地高價拍賣給開發(fā)商的時候，要求企業(yè)承擔一定百分比的保障房。這些做法表明，政府刻意回避自己的保障房建設責任，保障房得不到不含地價的土地，政府公共服務職責被推到開發(fā)商頭上，而且政府拍賣土地還不少收地價，讓開發(fā)商去平衡土地成本。這種烏龍做法居然一度當作先進經驗到處推廣。去年在被我調侃批評一番后，不少地方收回了。其實這些都是下級政府應付上級政府的做法，忘記了政府應當承擔的責任。

三、我國保障房應當如何建設?

保障房建設在我們所學習仿效的各國各地，都是以政府行為為主，由政府給土地、管分配和后續(xù)服務，由國有企業(yè)負責投資建設。

前面我講到的英國，二戰(zhàn)后建設的保障房占全部新建房屋的半數(shù)，就是由16個公營的“建房公團”來建設的;新加坡政府設立了“建屋發(fā)展局”，組屋的建設都是由國企來投資施工;韓國設立的“住宅公社”是國有投資開發(fā)機構，其領導與員工都是準公務員的事業(yè)編制;香港政府則設有“居屋署”與“公屋署”，兩個機構有2000人主要是工程師，就是從事保障房建設的管理團隊。對非低收入但是收入不高的“夾心層”家庭，香港還安排由“房屋協(xié)會”建設“夾屋”，就是為“夾心層”提供住房的。政府行為還不止于保障房建設，建成后的保障房配售、人員資格認證、貸款幫助等事宜，都需要政府行為，后續(xù)也需要政府實施動態(tài)管理，包括租賃房屋管理。

現(xiàn)在我國保障房嚴重缺位，政府就把管理權過多地用于商品房上，而且特別好管商品房售賣價格，一段時間限制漲、一段時間限制跌。還要求高價商品房低價賣，催生出富人“炒房打新潮”，管出許多笑話來。其實商品房不需要政府這么管，政府行為主要是建設與管理保障房。

在保障性住房建設方面，地方政府應該發(fā)揮主導作用，國企央企要發(fā)揮主力軍作用。保障房建設用地不能收土地出讓金，只能收取基本稅費，這樣才能讓它的成本低、價格低，地方政府要舍得拿出位置比較好的土地建設保障房;保障房建設需要大量財政資金投入，包括專項債投入，這些事情都要靠政府與國企央企來做;保障房還要控制好售價與租金，不能追求商品房的利潤率，與市場化商品房開發(fā)是不一樣的。保障房在分配與管理上也都是政府行為，不是商品化銷售。

通過以上多項成本控制手段，保障房的租售價格就能達到要求。按照銷售價格計算，不含地價的保障房應當是大城市商品房價格的三分之一左右。保障房的建設安裝成本是不低的，絕不允許偷工減料，因此保障房建設就像商品房建設一樣，能夠拉動建筑材料生產與施工安裝，帶動相關產業(yè)的發(fā)展?，F(xiàn)在商品房的投資銷售在下滑，就可以用保障房加大投資開發(fā)來堵上。

有人問能不能把空置商品房變成保障房?商品房改造成保障房的最大困難在于，商品房里包含著高地價，保障房價格低的原因是不含地價和公共設施配套費用，開發(fā)建設機構也不追求利潤。拿商品房改為保障房的地價是退不出來的，戶型面積也不一樣。閑置房產可以拿出一部分改造成“平急兩用”公共基礎設施。商品房去庫存的主要辦法是盤活樓市，用市場力量消化這些商品房。我國出現(xiàn)過多次商品房庫存較大的情況，待市場恢復正常后，庫存都被慢慢消化掉了。

四、保障房建設由誰來投資建設?

保障房建設是政府職責，需要需要以政府為主投資建設。施工業(yè)務應進入市場化運作。投資保障房的錢從哪里來?在目前情況下我認為需要中央財政帶頭出錢。僅靠地方政府出錢是不夠的。國務院14號文件指出：“凡是因之新增地方政府隱性債務的，一律不得實施”。現(xiàn)在地方財政普遍受到負債率高的困擾，真的要如此嚴格執(zhí)行，那就沒有多少城市可以實施建設保障房了。

面對現(xiàn)在財政能力明顯減少，不少專家建議發(fā)行“特種國債”。我認為保障房建設很適合通過發(fā)行長期國債來建設，比如10年期國債。在債務存續(xù)時間里，保障房肯定可以賣掉回款，還可以償付國債利息。

如果每年由國家財政投資1萬億元，要求地方政府配套出資1萬億元，再通過向保險、銀行、信托等金融機構擴大融資，可以達到5萬億元的規(guī)模。保障性住房沒有土地出讓金，只交土地成本與基本稅費，因此5萬億元都能用在房屋建設上，可以發(fā)揮出相當于商品房投資10萬億元的作用，很快可以規(guī)模化地提供保障房。房地產市場持續(xù)低迷已經造成我國房屋新開工面積嚴重萎縮，從2021年的14.6億平方米降低至目前的6.4億平方米，減少了8.2億平方米。此時規(guī)?；瘑颖Ｕ戏拷ㄔO，正好可以補充房屋開發(fā)面積減少，拉動建筑業(yè)、建材業(yè)、家居家電業(yè)等相關產業(yè)發(fā)展，這部分市場化運營的企業(yè)行為，可以活躍經濟、有效增加就業(yè)，所產生的稅收一點也不比商品房開發(fā)少。

保障型租賃房的資金循環(huán)已有現(xiàn)成的金融模型，就是通過資本市場發(fā)行保障性租賃房REITs。我提倡引進資產證券化REITs已歷時18年，三年多前我國已經啟動基礎設施REITs試點，至今已經有29支REITs成功發(fā)行并在證券交易所流通，其中就有4支保障性租賃房REITs。REITs通過組織社會資金持有保障房資產，原來的開發(fā)持有機構就可以拿回投資資金，還可以投資到新的保障房建設。今后REITs基金還可以通過增發(fā)，去收購其它保障性租賃房，使REITs基金覆蓋規(guī)模不斷擴大。

五、保障房如何分配與銷售?

有資格享受保障房的是工薪收入群體，還包括各城市需要引進的技術人才。人群總量應當占我國大城市居民家庭的50%。我們在25年前推動房改時，就已經解決了不少老職工的房產權問題，他們都屬于50%之內保障房享受對象。那時為了向老職工出售公房，國家采取了一系列政策措施。公房出售時，即使按成本價賣老職工也買不起，我們就設計了打兩個折扣：“工齡折扣”和“一次性付款折扣”，折后一套房子僅兩三萬元。這在當時也是不少錢，老職工們掏盡自家儲蓄、再跟親友借錢，就把原租公房給買下了。房改第二年按照購房價的1%補交了土地出讓金，房改五年后，這些房產就可以進入市場流通了。

如今25年過去，當年的商品房平均增值了5倍，而房改房以優(yōu)惠價格購房，出現(xiàn)了百倍甚至幾百倍的增值。現(xiàn)在房產價值已占到城鎮(zhèn)居民家庭財產的60%，成為他們的主要財富構成。房改購房與房產增值使老職工們跟上了致富步伐，走上了共同富裕的道路。

今后，城鎮(zhèn)工薪收入群體可以利用他們現(xiàn)有的支付能力，以低廉的價格購買保障房?？梢杂蒙献陨砟芰εc人們所說“六個錢包”，再加上銀行的貸款支持，按照保障房價格購買房屋產權，實現(xiàn)他們的房屋產權夢。租賃幾年后再轉為購買的，要允許已繳納房租沖抵房價，相當于享受一次“工齡折扣”。

保障房應規(guī)定幾年內不能入市交易，我國房改時規(guī)定的是五年不能入市，香港規(guī)定是5-7年。在此之前可以退購，由政府原價回購房屋;過了這個時限后，就要允許入市交易。有了入市交易權后，保障房價格就可以逐漸追平商品房價格。這樣隨著經濟發(fā)展與貨幣運行，保障房持有人就可以享受商品房價格上漲的紅利，像當年參與房改的老職工們一樣，走上共同富裕的道路。

保障房未來可以與商品房并軌的預期，使它具有更大的升值潛力。這些因素可以促進服務對象積極購買保障房，很容易形成保障房建設資金的良性循環(huán)。

六、保障房建設必須發(fā)揮國企央企作用

保障房的投資建設主體是國企和央企。我在中房集團工作過十幾年，那時建的主要是保障房。那時每年中房都要向各地發(fā)放建房指標與建設資金，通過中房分配的保障房建設資金占全國總量的20%，使中房保持每年占全國18-22%的房屋開發(fā)規(guī)模，在全國230多個城市開發(fā)出1300多個住宅小區(qū)。所以保障房建設要大規(guī)模開發(fā)，就需要中央財政帶頭出資，需要央企引領各地建設。這樣做也可以避免保障房選址再選到遠郊區(qū)，確保保障房建設形成有效供給。所以我建議中央財政帶頭出資，這不是忽發(fā)奇想，而是我作為資深保障房建設者的經驗之談。

在我國多年忽視保障房建設的情況下，主管部門便以“盈利為目的”來考核房地產國企與央企，逼得這些企業(yè)紛紛進入商品房市場，高價拍地、建設高價商品房。與國務院要求“國企央企退出競爭性房地產領域”背道而馳，今后國企特別是房地產央企要全面回歸保障房建設。保障房建設有足夠大的工作量，投資回款安全可靠，本來就是國企央企發(fā)揮作用的領地。這才是發(fā)揮房地產央企的“國計民生、行業(yè)引領、公共服務”職能的真正領地，也是是國家建立房地產央企的初心所在。

現(xiàn)在各地在中央要求下紛紛啟動保障房建設，地方國企將承擔主要任務。如果在此時房地產央企再紛紛進入各地商品房市場，重演高價拍地的鬧劇，那不是明確與自身職守相違背了嗎?讓我們等著看，會不會鬧出這種低檔笑話?當然若僅靠地方財政出資建設保障房，地方政府當然不會把投資交給房地產央企去做，這將會讓這些房地產央企的存在意義遭到質疑。因此我呼吁，要由中央財政帶頭出資保障房建設，要回歸過去以中房公司等央企在全國投資保障房建設的歷史作為，發(fā)揮央企在全國保障房建設中的引領作用。除了已改制為多元化上市公司企業(yè)以外，所有房地產央企都要從商品房市場退出，不再新增商品房開發(fā)業(yè)務，全面回歸保障房建設。

七、社會認知應走出保障房缺失的誤區(qū)

我國保障房建設多年缺位，讓人們都誤以為解決住房問題只有靠商品房。低收入群體也不知道他們可以享受保障房，反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“價格高買不起”的是說商品房，抱怨“公攤面積多”的是說商品房，說“收入房價比高”的也是說商品房。

低收入群體把他們的住房希望完全寄托在商品房上，而商品房市場卻不能按照他們的意愿發(fā)展，當然怨氣越來越大，并不時把積怨發(fā)泄出來。這些事情不能怨他們，要怨就怨住房雙軌制沒有及時建立起來、要怨就怨過去的房地產調控走偏了方向。

在住房雙軌制的制度下，是可以實現(xiàn)“市場歸市場、保障歸保障”的。商品房與保障房在不同軌道上運行，房價也各有不同規(guī)律。持有商品房的居民希望自家的房屋資產保值增值，不愿意看到房價下跌，跌得厲害了就可能去售樓處鬧退房。而可以享受保障房的群體也不需要盼望別人的房價下跌，因為他們跟商品房漲跌關系不大，他們更關心的應是能不能買到或租到廉價的保障房。如果能形成“住房雙軌制”或“兩個體系”，不僅使居民住房條件得以進一步改善，而且社會矛盾可以化解不少，社會心理也會平復不少。

我所說的保障房建設與分配都不是夢想。25年前我們已經在中國城鎮(zhèn)進行過一次成功的房改實踐，今天年輕人的父母們都經歷過那次造福人民的改革。聽到有年輕人哀嘆說，我們生不逢時，沒有趕上那次房改。我要說不用發(fā)愁，保障房建設會給年輕家庭提供一次新的機會。

我要繼續(xù)為保障房建設不懈呼吁，相信啟動規(guī)模化保障房建設能變?yōu)楝F(xiàn)實。這比抱怨“商品房價格高買不起”更為有效，所謂“收入房價比高”是在沒有保障房供給的情況下，拿商品房價格與普通人的收入水平比。但是如果能提供足夠的保障房，那情況就大不一樣了。規(guī)?；峁┍Ｕ戏烤涂梢哉嬲龑崿F(xiàn)“降低房價”。

我相信，在中央三令五申要求“加大保障房建設和供給”與國務院規(guī)劃建設保障房的具體指導下，我國保障房建設會迎來一個快速發(fā)展期，由此加快建立房地產新的發(fā)展模式。“新一輪房改”將讓更多工薪收入群體實現(xiàn)“居者有其屋”，并有條件擁有房屋產權。社會認知也會走出保障房缺失的當下誤區(qū)。