江蘇省全面推廣行政行為自我糾正制度——從“等著法院判”到“自己主動改”

記者 顧 敏

屋后一棵800多年的銀杏樹把自家房屋擠成了危房，多方反映無果后，南通的朱奶奶將鎮(zhèn)政府告上法院，要求其履行安置職責。得益于南通在全國首創(chuàng)的行政行為自我糾正機制，鎮(zhèn)政府在法院判決前就“主動糾正”進行補償安置，讓老人在1個月內搬進了新房。

在我省，行政機關主動變更、撤銷明顯違法的不當行政行為正成為新常態(tài)。在南通率先探索實踐的基礎上，2022年12月以來，省法院會同省委依法治省辦、省司法廳部署推動行政行為自我糾正制度省域全覆蓋工作，截至目前，已有10個設區(qū)市出臺行政行為自我糾正的制度意見，推動行政爭議進入實質解決“快車道”。

解鈴還須系鈴人

因為打出“擺放花木可以辟邪鎮(zhèn)宅”的廣告，宿遷一家園林綠化公司賣了1000多元花木，卻被縣市場監(jiān)督管理局開出40萬元罰單。

“我們是個小網店，罰得這么高，真就沒法干了?！惫疽蕴幜P過重為由起訴縣市場監(jiān)管局，要求撤銷處罰決定。沒過多久，宿遷市宿城區(qū)人民法院又陸續(xù)受理了10多起案情相同、訴求一致的案件。原來，為了遏制電商平臺銷售假苗木高發(fā)勢頭，某縣開展整治網絡平臺“假苗木”專項執(zhí)法活動，強調從重從快處罰，個案罰款金額均不低于40萬元。

承辦該案的宿城區(qū)法院法官丁立透露，彼時，尚有數十名被處罰人持觀望態(tài)度，根據裁判結果決定是否提起訴訟。“這批案件既涉及受處罰電商商戶及小微企業(yè)合法權益保護，也關乎行政機關的執(zhí)法權威，一旦處理不好，判一個案件就會衍生出上百個案件，嚴重影響花木市場發(fā)展?！?/p>

法院研判認為，在沒有充分審查違法行為的事實、性質以及社會危害程度、危害后果的情況下，行政機關簡單給予相同處罰，系“一刀切”式的執(zhí)法且屬于“小過重罰”。通過溝通協調、敗訴預警、司法建議等方式，法院推動行政機關啟動自我糾正程序，撤銷原行政處罰決定，重新作出數額適當的處罰決定。最終，案件當事人全部撤回起訴或復議申請，“觀望”案件也一并得到圓滿解決。

省法院調研發(fā)現，從以往司法實踐來看，一些行政機關出于種種顧慮，寧愿承擔敗訴后果，也不愿意主動糾正違法行政行為，較為典型的就是違法強拆之后遲遲不作賠償決定，甚至對自己實施的強拆行為拒不承認，以至于違法狀態(tài)長期存續(xù)，讓行政相對人投入較大維權成本，使得人民群眾受損的合法權益得不到及時彌補，也有損法律權威和執(zhí)法公信力。

“構建行政行為自我糾正制度，有利于發(fā)揮行政執(zhí)法、行政復議、行政訴訟在行政爭議解決方面的優(yōu)勢，以最便捷、高效的方式糾正違法行政行為，使其恢復到合法又合理的狀態(tài)，是行政爭議實質化解的‘最優(yōu)解’之一，也是促進依法行政、推進行政爭議訴源治理、克服以往行政爭議解決方式制度局限的創(chuàng)新實踐?！笔》ㄔ簩徟形瘑T會專職委員李玉柱說。

制度運行以來，全省法院實現了行政案件收案數穩(wěn)中有降、部分執(zhí)法領域行政機關敗訴案件明顯下降的良好局面。因行政機關自行糾正不當行為，原告申請撤訴的案件占比逐年攀升，一審行政案件協調化解率由2022年的22%升至去年的27%，今年一季度達到30%。在最早試點的南通，2021年7月以來，僅在行政訴訟環(huán)節(jié)行政機關主動糾錯案件就達386件，涉及行政登記、工傷認定、行政協議、履行法定職責、行政處罰等多種行政行為;去年，南通兩級法院新收行政案件1538件，同比下降8.7%，行政機關敗訴率在2022年大幅下降的基礎上保持低位運行。

“依法行政的應有之義，不僅是合法性的義務，也包括在發(fā)現違法行政后主動糾正違法行為的義務?！痹谔K州大學王健法學院教授王克穩(wěn)看來，長期以來，理論、立法和實踐對前者關注多，對于主動糾正違法行為關注較少。“相較于司法裁判糾正，行政行為自我糾正是一種更為積極和有效的行政爭議解決機制，適用范圍和情形更廣泛，自我糾正的方式更多樣，也將行政訴訟裁判敗訴所可能導致的行政公信力受損降到最低?！?/p>

糾什么?如何糾?

社保中心更正社會保險征繳人，戶籍地派出所更正戶口登記信息，鎮(zhèn)政府更正失地農民保障受領人信息，人社局重新確認養(yǎng)老待遇受領人資格……得益于多部門通力協作、主動糾正行政行為，聞榮某與聞桂某“錯位”30多年的身份終于“歸位”。

1988年，哥哥聞榮某冒用弟弟聞桂某的身份信息順利入職某市無線電專用設備廠，此后一直以弟弟的名字工作直至退休。由于養(yǎng)老保險是以弟弟的名字繳納，哥哥的退休金也一直由弟弟領取。兄弟二人發(fā)生矛盾后，哥哥向法院提起行政訴訟，要求某市社保中心確認其城鎮(zhèn)職工身份，變更社保登記中的職工身份信息。

泰州醫(yī)藥高新區(qū)人民法院經審查認為，聞榮某工作期間表現良好，得到同事和領導一致認可，雖然冒用弟弟身份信息參加工作存在一定過錯，但社會危害程度較輕，不能因此剝奪其享受社會保險待遇的權利。考慮到身份信息登記錯誤不應歸責于人社部門，從實事求是、實質解決爭議的角度，法院分別聯系人社部門、公安機關及兄弟二人所在鎮(zhèn)街，詳細調查了解變更身份的程序，通過府院聯動，向行政機關發(fā)送司法建議的方式督促自糾，徹底還原了兩兄弟的真實身份。

記者關注到，多地出臺行政行為自我糾正制度實施意見，對哪些行政行為應當糾正、如何糾正劃出“硬杠杠”，并將自糾工作納入全市法治建設考核體系。比如，蘇州明確，行政機關發(fā)現行政行為存在違法或明顯不當情形，且未受行政復議決定或司法裁判羈束、糾正不會對國家或社會公眾利益造成重大損害的，應當及時進行自我糾正。對于行政機關拒絕糾正的后果，泰州明確，原行政行為被有關國家機關糾錯的，應當對相關責任人員依法依規(guī)作出相應處理;拒不自糾導致行政行為被復議機關或者人民法院依法撤銷、變更、確認違法，或者造成其他嚴重后果的等，由紀檢監(jiān)察機關依規(guī)依紀依法處理。

省法院行政庭庭長鄭琳琳告訴記者，從各地法院實踐來看，這項制度正得到越來越多行政機關的接受和認可，“相較于行政機關與司法機關‘硬碰硬’的糾紛解決模式，法院指出問題后，行政機關可以在自己的‘工具箱’里選擇更優(yōu)解，有了更多自主權和解決問題的空間?！?/p>

以常州為例，去年96件行政復議及訴訟糾紛由行政機關主動進行自我糾正，其中，法院審理的行政訴訟案件73件，占比近八成。此類案件中，無論是庭審過程還是庭后協調，多數行政機關均愿意參與案件化解，比如，在王某訴武進區(qū)某鎮(zhèn)政府不履行征收安置職責一案中，鎮(zhèn)政府當庭承諾就王某的補償安置問題積極協商，并在規(guī)定時間內給出方案。

隨著各地探索力度的加大，糾正范圍也在擴大?！安辉倬窒抻诿黠@錯誤的行政行為，還包括一些當時可能是對的，但時過境遷需要調整的一些行政行為。”省法院行政庭副庭長張松波關注到，諸如行政許可撤回、行政協議未履行等一批前任留下的“舊賬”，通過推動“新官”進行“自我糾正”，得到妥善解決。比如，泰州法院通過自糾建議函，推動縣區(qū)“一把手”牽頭化解了長達8年、涉案金額3000多萬元的“骨頭案”。

為自我糾正解除“后顧之憂”

尋找行政爭議解決的“更優(yōu)解”之外，推廣行政行為自我糾正，我省有著更深層次的考量?！霸谕七M國家治理體系和治理能力現代化的背景下，將行政行為自我糾正作為一項重要的救濟方式加以制度化的設計，并推動其成為與行政復議、行政訴訟并駕齊驅的三大救濟方式之一，可以為今后行政爭議法定救濟體系的豐富完善作出有益探索?！崩钣裰f。

從多地探索實踐的情況來看，仍有一些現實問題亟待解決。比如，自我糾正更多是由司法或司法行政機關推動，一些行政機關的“主動性”仍有欠缺;出于對既有法律法規(guī)的機械性適用以及行政訴訟法改變原行政行為仍應確認違法的規(guī)定，部分行政機關不敢、不愿開展自我糾正;一些事實行為、程序違法等，可能無法糾正，或即使糾正了，仍難以避免被訴風險，缺乏自我糾正的動力。

“知錯就改，說易實難?！睆埶刹ǚ治?，行政機關“愿判不愿糾”，一方面是存在可能勝訴的僥幸心理，敗訴了還可以上訴，繼續(xù)拖延;另一方面，即使敗訴，按照判決履行總歸不會出錯，但如果要主動糾正，會不會“引火燒身”被追責?糾正一個行政行為是否會牽出一系列問題來?這些是一些行政機關顧慮較多的地方?！耙獜氐赘淖冮L期以來形成的依賴思維和消極心態(tài)，需要一個循序漸進的過程。”

打消行政機關的顧慮、破除主動糾正的障礙，正是下一步制度設計完善的“重點”。南通市人大常委會以地方立法的形式建立容錯糾錯等配套機制，行政機關進行行政自糾的，紀檢監(jiān)察機關可以依法減輕或者不予追究其相關責任。記者了解到，省法院正會同省委依法治省辦、省司法廳等相關部門構建行政機關自我糾正后的容錯免責機制，對于行政機關及其工作人員積極配合開展矛盾化解工作并及時糾錯改正的，法院可以結合違法或不當行政行為產生的原因，在不違反黨紀國法的前提下，建議相關部門免予追責或從輕減輕處理。

目前，極個別地區(qū)出現行政行為自我糾正避重就輕、“假糾正”等現象，借此規(guī)避敗訴風險。比如，被征收人起訴稱補償決定依據的征收補償標準過低，對補償數額不滿意，行政機關的“糾正”方式僅僅是以其他理由撤銷補償決定，但此后長達數年也不作出新的補償決定，導致行政爭議遲遲不能解決。下一步，省法院將對行政機關的自我糾正行為加強司法監(jiān)督，通過發(fā)送司法建議等方式，促進行政行為自我糾正更加規(guī)范、高效。