八達嶺長城景區(qū)針對破壞文物行為出臺懲戒辦法

關(guān)閉了近兩個月的八達嶺長城景區(qū)自3月24日起部分恢復(fù)對外開放。在恢復(fù)開放第一天，一女子用鑰匙在長城墻磚上刻字的視頻在網(wǎng)絡(luò)上引起熱議。據(jù)了解，該游客是一名未成年人。八達嶺特區(qū)辦事處找到該游客后，對其進行了批評教育。

長城是世界上修建時間最長、工程量最大的一項古代防御工程，1987年12月被列入《世界遺產(chǎn)目錄》，具有極大的象征意義和歷史文化價值，但近年來卻遭到了很大的破壞。

4月6日，《北京市延慶區(qū)八達嶺特區(qū)辦事處關(guān)于對破壞八達嶺長城景區(qū)文物行為的懲戒辦法》(以下簡稱《懲戒辦法》)正式發(fā)布并實施。一些業(yè)內(nèi)人士在接受《法制日報》記者采訪時認為，總體上看，《懲戒辦法》的出臺對于長城的保護具有積極意義，對國內(nèi)其他類似景區(qū)有示范意義，但具體實施效果還取決于執(zhí)法。鑒于發(fā)現(xiàn)違法和不文明行為需很高的時間和管理成本，如何有效監(jiān)管將是考驗景區(qū)的一個難題。

加強長城文物保護

七類行為將被處罰

據(jù)了解，長城綿延2.1萬公里，跨越15個省份，目前開發(fā)的景區(qū)大約有幾十個，管理體制也不盡相同。關(guān)于長城保護，目前已經(jīng)有旅游法、文物保護法、《中華人民共和國文物保護法實施條例》、治安管理處罰法、《北京市旅游條例》、《北京市長城保護管理辦法》等法律法規(guī)。

《懲戒辦法》將違法和不文明行為分為七類，包括在長城主體上設(shè)置攤點、通訊設(shè)施;組織游覽未批準為參觀游覽場所長城;攀登未批準為參觀游覽場所長城;刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞長城;非法移動、拆除、污損、破壞長城保護標志;在長城上架梯、挖坑、豎桿、堆積垃圾;其他危及長城安全的行為。

根據(jù)《懲戒辦法》，上述違法和不文明行為將根據(jù)情節(jié)嚴重程度給予相應(yīng)的行政處罰，構(gòu)成刑事犯罪的，交由公安機關(guān)依法處置。對于一些造成嚴重社會影響的不文明行為，還將納入旅游不文明行為記錄，限制其購票參觀。游客不文明行為記錄“黑名單”將定期對社會公布，加大曝光力度，強化社會輿論監(jiān)督。

“對于旅游從業(yè)者和游客的違法和不文明行為，相關(guān)的管理部門應(yīng)該采取針對性的措施。”西安外國語大學(xué)陜西文化和旅游發(fā)展研究所所長成英文認為，《懲戒辦法》出臺的目的是為了打擊游客和旅游從業(yè)者一些破壞長城的違法和不文明行為，從而加強長城文物保護?！稇徒滢k法》涵蓋了旅游從業(yè)者、游客、當?shù)鼐用袢愔饕钠茐娜后w，針對性非常強，打擊的行為非常明確，因此對于長城保護是具有積極意義的。“它相當于給全社會發(fā)出了一個明確的信號，警告其他人不要有類似行為。”

在成英文看來，懲戒是一種有效的文物保護手段。“一般來說，對于游客不文明行為，更多需要從教育、示范、引導(dǎo)的角度，激發(fā)游客的自我管控意識，如購票時為游客發(fā)放文物保護宣傳手冊、宣傳頁，通過景區(qū)影視播放系統(tǒng)、廣播系統(tǒng)宣傳文明旅游，導(dǎo)游和講解員在講解時增加相應(yīng)的告誡等。但是，對于一些教育無效，故意破壞的行為，必須明確地出臺相關(guān)規(guī)制予以懲戒，從而增強其他人的文物保護意識。”

破壞行為屢禁不止

法制宣傳有待加強

此前，2018年8月發(fā)生的游客進入甘肅張掖丹霞地質(zhì)公園踩踏七彩丹霞地貌事件，當時也引發(fā)了立法嚴懲對景區(qū)破壞行為的呼聲。但時至今日，各種破壞景區(qū)的行為還依然存在。

就在《懲戒辦法》正式實施的當日，就有一男子因為亂刻亂畫被公安機關(guān)予以行政拘留5日、罰款200元的處罰。

據(jù)北京法學(xué)會旅游法研究會常務(wù)理事張云耀介紹，通常情況下，破壞行為發(fā)生的景區(qū)屬于風(fēng)景名勝區(qū)的話，可援引《風(fēng)景名勝區(qū)條例》第四十四條規(guī)定，責令恢復(fù)原狀或者采取其他補救措施，處50元的罰款。如果刻劃、涂污或者以其他方式故意損壞國家保護的文物、名勝古跡的，按照治安管理處罰法第六十三條規(guī)定，處警告或者200元以下罰款。如果故意損毀國家保護的珍貴文物或者國保、省保文物的，按照刑法第三百二十四條故意損毀文物罪規(guī)定，處三年以下有期徒刑或者拘役，并處或者單處罰金。

“如果破壞行為發(fā)生的景區(qū)不屬于風(fēng)景名勝區(qū)，破壞對象不屬于國家保護的文物、名勝古跡的，更不是珍貴文物的，這樣的破壞行為便無從查處，屬于景區(qū)立法上的空白。”張云耀說，即便有相關(guān)法律規(guī)定，一般的破壞行為違法成本也是極低的，這對于景區(qū)破壞文物行為的懲戒非常不利。

還有一個需要關(guān)注的方面則是如何強化法律的教育作用，提升各方的守法意識。“破壞景區(qū)的行為屢禁不止，突顯出了相關(guān)法制宣傳的重要性。”張云耀說，除了立法嚴懲違法行為之外，還需要對社會大眾進行法制教育，加大宣傳力度，讓更多的公眾了解這種破壞行為的違法性，從而樹立起做文明守法游客的意識。

依法追究違法責任

限制購票有待商榷

值得關(guān)注的是，按照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，景區(qū)將把該未成年人本人及其監(jiān)護人一并納入景區(qū)“黑名單”，限制其購票進入景區(qū)。這一規(guī)定在業(yè)內(nèi)引發(fā)爭議。

“《懲戒辦法》出臺的背景及動機是為了保護長城、保護文物，提升廣大游客愛護長城、愛護文物的意識，但長城作為國家愛國主義教育基地、世界文化遺產(chǎn)、國家5A級國內(nèi)著名景區(qū)，《懲戒辦法》對于未成年人的懲戒措施還需仔細考量。”北京第二外國語學(xué)院旅游法中心主任王天星認為，對在景區(qū)中違規(guī)刻劃涂鴉的未成年人納入景區(qū)“黑名單”，限制其購票進入景區(qū)的做法值得商榷。

未成年人保護法第五十四條規(guī)定，對違法犯罪的未成年人，實行教育、感化、挽救的方針，堅持教育為主、懲罰為輔的原則。對違法犯罪的未成年人，應(yīng)當依法從輕、減輕或者免除處罰。

據(jù)此，王天星認為，對未成年人進行懲戒應(yīng)充分考慮未成年人的身心之特定，體現(xiàn)教育優(yōu)先之理念。“未成年人與成年人有很大的不同，其違法犯罪行為更多是由于好奇、無知、沖動，甚至是對成年人不自覺的模仿。未成年游客在墻體上進行刻劃、涂鴉等行為，的確對長城文物造成了損壞，依法應(yīng)給予制止、處理。但是，也應(yīng)當尊重未成年人身心尚未發(fā)育成熟的客觀實際，遵循未成年人保護法的法律精神，對其更多采取教育、感化的方針。

王天星說：“因興奮、好奇在長城上刻劃、涂鴉而受到懲戒的未成年人，在長大成人之后，將無法再次購票進入景區(qū)，無法去領(lǐng)略長城之壯美。這對于一時沖動的未成年人來說，代價未免太過沉重，影響未免過于長久。”

此外，既懲戒未成年人本人，又懲戒其監(jiān)護人的做法，王天星認為也與法律有關(guān)責任承擔主體規(guī)定不符。“治安管理處罰法第十二條規(guī)定，已滿十四周歲不滿十八周歲的人違反治安管理的，從輕或者減輕處罰;不滿十四周歲的人違反治安管理的，不予處罰，但是應(yīng)當責令其監(jiān)護人嚴加管教。這就意味著，對于損壞文物的未成年人，如果其不滿十四周歲，公安機關(guān)會責令其監(jiān)護人嚴加管教;如果已滿十四周歲不滿十八周歲的，公安機關(guān)對該未成年人會從輕或減輕處罰，但都不會對其監(jiān)護人進行處罰。而依照《懲戒辦法》，未成年人有損害長城文物行為的，該未成年人本人及其監(jiān)護人將會被一并納入景區(qū)黑名單，被限制購票。這種懲戒明顯背離了立法精神。”

“良法才能善治。實現(xiàn)景區(qū)現(xiàn)代化治理目標和高質(zhì)量發(fā)展，離不開法律法規(guī)的保駕護航。但相關(guān)部門在制定規(guī)則時必須維護國家法制統(tǒng)一，嚴格遵循上位法，公平合理地設(shè)定行為規(guī)范，依法追究違法責任。”王天星說。

“目前來看，《懲戒辦法》中有關(guān)未成年人及其監(jiān)護人的懲戒措施，仍有可以探討的空間。”張云耀認為，平衡法的強制作用與旅游景區(qū)教育功能尤為關(guān)鍵。在他看來，在充分發(fā)揮法律震懾和懲處違法行為人的同時，如何綜合考慮充分發(fā)揮歷史文化遺跡的文化傳承和科普教育功能也需要進一步權(quán)衡。