試點(diǎn)一年，南京交出城市更新成績單

2021年11月4日，南京入選住建部發(fā)布的全國首批城市更新試點(diǎn)名單，探索城市更新可持續(xù)模式及建立城市更新配套制度政策。轉(zhuǎn)眼一年過去，南京城市更新試點(diǎn)推進(jìn)情況如何?

在10月26日—27日召開的市十六屆人大常委會第四十一次會議上，受市政府委托，市建委匯報了關(guān)于城市更新推進(jìn)情況的報告。同時，市人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會作了《關(guān)于我市城市更新推進(jìn)情況的調(diào)研報告》。成績單顯示，一年來，南京持續(xù)開展有溫度的城市更新，取得了一定的成效，也積累了寶貴的更新經(jīng)驗(yàn)。

抓好25個國家、省、市試點(diǎn)項(xiàng)目，有溫度的城市更新初見成效

今年上半年，《南京市城市更新試點(diǎn)實(shí)施方案》正式印發(fā)，作為南京市首部指導(dǎo)城市更新的實(shí)施方案，提出在“十四五”期間對居住類地段、生產(chǎn)類建筑、公共類空間、綜合類片區(qū)4類10個方面進(jìn)行全要素、全方位更新。

城市更新需要示范帶動，方案提出到2023年10月底前實(shí)施一批具有示范效應(yīng)的更新項(xiàng)目。記者從市建委了解到，南京市已連續(xù)公布兩批共計25個試點(diǎn)更新項(xiàng)目，其中13個為國家試點(diǎn)項(xiàng)目，總投資231.56億元。目前，浦口火車站、南京卷煙廠(D9街區(qū))等15個項(xiàng)目已取得階段性成效，新街口藝術(shù)大樓、樂業(yè)村、聯(lián)合村等10個項(xiàng)目正抓緊推進(jìn)前期工作。

9月份公布的江蘇省首批城市更新試點(diǎn)項(xiàng)目中，南京有12個項(xiàng)目入選，數(shù)量居全省首位。

南京城市更新起步較早，尤其是黨的十八大以來，南京市深入貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于城市工作的重要講話指示精神，探索尊重歷史、以人為本、注重內(nèi)涵、精致精細(xì)、更可持續(xù)的城市更新模式，推動有溫度的城市更新，持續(xù)重塑城市空間、激發(fā)城市生機(jī)活力，取得了階段性成效。

通過“保障性更新”，人居環(huán)境品質(zhì)得到改善。住有所居、住有宜居，是衡量幸福生活的重要指標(biāo)，因此，在南京市的城市更新方案中，居住類地段更新被排在第一位，項(xiàng)目數(shù)量也是最多的。

始于2015年的小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)改造，揭開了南京小尺度、漸進(jìn)式、微更新的序幕，通過“一院一策”的研究和共生院、共享院、平移安置房的設(shè)計，昔日棚戶區(qū)變身為居民的幸福生活新場景。

統(tǒng)計顯示，南京已累計完成棚戶區(qū)改造項(xiàng)目779個，19萬戶群眾直接受益。同時，南京市多年來持續(xù)推進(jìn)老舊小區(qū)更新整治，至今已完成2660個小區(qū)更新整治，涉及房屋2.13萬幢、居民81.4萬戶，并完成全市406幢在冊危房的治理。

通過“功能性更新”，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級得到助力。對低效用地、老舊廠房、樓宇等生產(chǎn)類城市更新項(xiàng)目，南京市鼓勵各類主體立足實(shí)體經(jīng)濟(jì)，通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、增容技改、綜合整治等多種模式盤活存量低效用地或整合相鄰地塊集中連片開發(fā)。

近年來，一些老廠房、老工業(yè)帶通過不同的商業(yè)形態(tài)和多元創(chuàng)意，開啟全面的煥新之旅。碑亭巷內(nèi)的D9街區(qū)是昔日老煙廠地塊，既可以看到一些彰顯工業(yè)文化的歷史印記，也有著現(xiàn)代藝術(shù)感的新裝置，各具潮流的品牌吸引著年輕人來打卡，成為老城內(nèi)的新興時尚地標(biāo)。去年開街以來，街區(qū)先后舉辦了文化周、音樂周、華服節(jié)、首屆南京潮流藝術(shù)節(jié)等活動。“老廠房有了新活力，住在這一帶的居民們，每天也有了休閑消費(fèi)的新場所。”住在碑亭巷的居民劉先生忍不住點(diǎn)贊。

除了D9街區(qū)，國創(chuàng)園、1865創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園、悅動門西等，也都成為老舊廠房和低效用地產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的成功案例。

通過“保護(hù)性更新”，歷史文化得到保護(hù)傳承。按照“規(guī)劃引領(lǐng)、全面保護(hù)、整體保護(hù)”的工作原則，編制各類保護(hù)規(guī)劃和保護(hù)圖則，南京市在城市更新中對歷史文化遺產(chǎn)做到“應(yīng)保盡保”。

去年底，經(jīng)過3年多修繕打造的頤和路第11片區(qū)正式開街，文化、藝術(shù)、時尚等元素賦予一幢幢歷史建筑新的活力和功能。

頤和路歷史文化街區(qū)被譽(yù)為“近現(xiàn)代建筑博物館”，實(shí)施單位采取“保護(hù)”和“織補(bǔ)”結(jié)合的更為精細(xì)化的城市更新模式，對文物建筑“修舊如故”。走出“深閨”的歷史建筑，引入首店品牌，增加藝術(shù)展覽，讓人們感受到城市歷史文化的濃濃魅力。

百子亭、浦口老火車站歷史風(fēng)貌區(qū)，也在歷史保護(hù)中實(shí)現(xiàn)活化利用。徐悲鴻舊居引入“梧桐語”小客廳，浦口老站片區(qū)內(nèi)大馬路文化藝術(shù)街區(qū)計劃年內(nèi)開街。

通過“社會性更新”，社會公眾參與得到推動。按照“政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、民生優(yōu)先、共建共享”的原則，南京市的城市更新正推動政府主導(dǎo)向政府引導(dǎo)轉(zhuǎn)變，通過實(shí)施主體與居民簽訂更新協(xié)議，設(shè)立征詢相關(guān)權(quán)利人意見環(huán)節(jié)，充分調(diào)動居民參與的積極性，實(shí)現(xiàn)“要我更新”到“我要更新”再到“我要如何更新”的轉(zhuǎn)變。

在小西湖的微更新項(xiàng)目中，搬遷與否，讓居民自己做主，改變了傳統(tǒng)征收拆遷、重新建設(shè)的老路，尊重居民“遷”與“留”的自主選擇;在小松濤巷的更新中，專業(yè)團(tuán)隊結(jié)合居民需求，精心設(shè)計量身定制的戶型方案，如何改造，居民自己選。

“工具箱”不斷擴(kuò)充，居住等更新政策獲全國推廣

城市更新的成效，離不開制度的完善與路徑的創(chuàng)新。作為國家首批城市更新試點(diǎn)城市，近年來，南京已發(fā)布與城市更新相關(guān)的方案、導(dǎo)則等政策性文件數(shù)十個，不斷擴(kuò)充城市更新的政策“工具箱”。

南京市人大常委會環(huán)境資源城鄉(xiāng)建設(shè)委員會在《關(guān)于我市城市更新推進(jìn)情況的調(diào)研報告》中表示，南京市的城市更新支持政策逐步完善，形成了一套有針對性的制度體系。

南京市出臺的《開展居住類地段城市更新的指導(dǎo)意見》，打通了原權(quán)利人自主參與、自下而上有機(jī)更新的實(shí)施路徑，獲得全國推廣。

去年，南京市入選全國首批一刻鐘便民生活圈試點(diǎn)城市，先后出臺《一刻鐘便民生活圈建設(shè)實(shí)施意見》以及規(guī)劃導(dǎo)則、發(fā)展規(guī)劃、考核標(biāo)準(zhǔn)，推動社區(qū)綜合微更新，至今已完成16個便民生活示范圈建設(shè)。

更新路上還有不少“硬骨頭”

城市更新覆蓋面廣、政策性強(qiáng)、落地要求高，在城市轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中面臨著眾多難點(diǎn)問題，需要啃的“硬骨頭”還有不少。

城市更新需要解決錢從哪里來的問題。征收成本和難度越來越大，資金平衡越來越難，政府、市場、居民多方參與機(jī)制還未有效形成，社會資本參與的積極性不足。

城市更新是基于存量空間的規(guī)劃建設(shè)管理，現(xiàn)行的法律法規(guī)、技術(shù)規(guī)范難以適用，政策支撐較為欠缺，尤其土地、規(guī)劃、騰遷等方面有待研究突破。

繪好“路線圖”算好“綜合賬”，進(jìn)一步完善政策體系加大支持力度

針對存在的困難和問題，市人大常委會在調(diào)研報告中提出了多項(xiàng)建議。如進(jìn)一步優(yōu)化城市更新項(xiàng)目用地政策，探索土地出讓新模式，鼓勵企業(yè)主動實(shí)施自我更新。在政策支持力度上，建議提供更多城市更新稅費(fèi)減免政策支持。強(qiáng)化資金保障，吸引社會投資人、國有企業(yè)、專業(yè)經(jīng)營單位出資參與城市更新改造，并不斷完善城市更新工作頂層設(shè)計。

記者獲悉，南京市將在接下來的更新中，提出相應(yīng)的解決策略。

繪好“路線圖”。今年9月公開征詢意見的《南京市城市更新辦法(試行)》，對城市更新過程中出現(xiàn)的新情況、新問題進(jìn)行了針對性的設(shè)計。資金政策方面，城市更新實(shí)行“按區(qū)平衡”。鼓勵采取股權(quán)融資、社會與政府資本合作(PPP)、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)等多種方式，吸引金融機(jī)構(gòu)資金、市場主體投資。作為一部指導(dǎo)性文件，南京市將加快該辦法的出臺，為逐步構(gòu)建完善“1+N”的城市更新政策體系奠定基礎(chǔ)。

完善頂層設(shè)計，還要加快編制更新專項(xiàng)規(guī)劃，制定更新建設(shè)計劃，建立更新任務(wù)清單，遴選生成更新項(xiàng)目庫。南京市將組建城市更新中心，全力推進(jìn)市級城市更新工作專班實(shí)體化運(yùn)作，科學(xué)、系統(tǒng)地推進(jìn)城市更新工作。

算好“綜合賬”。做好城市更新工作需要完整、準(zhǔn)確、全面貫徹新發(fā)展理念，以內(nèi)涵集約、綠色低碳發(fā)展為路徑，堅持“留改拆”并舉、以保留利用提升為主，慎重決策，嚴(yán)防大拆大建，算好“政治大局賬”。

城市更新還要算好“民生福祉賬”，把人民群眾反映強(qiáng)烈的問題和城市更新體檢評估發(fā)現(xiàn)的短板問題優(yōu)先納入更新范圍，真正實(shí)現(xiàn)共建共治共享，讓城市更有溫度。

聚焦城市更新“由誰做”“錢誰出”等問題，打通社會資本參與城市更新的難點(diǎn)堵點(diǎn)，發(fā)行專項(xiàng)債券，算好“經(jīng)濟(jì)平衡賬”。

打好“創(chuàng)新牌”。下一步，南京市將進(jìn)一步明確城市更新項(xiàng)目中公房、私房、非住宅等不同類型的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，制定跨區(qū)域安置和產(chǎn)權(quán)調(diào)換相關(guān)政策，研究基于公平、高效的定點(diǎn)征收政策路徑，保障廣大人民群眾合法權(quán)益。

城市更新在去年的市兩會上，首次被寫入政府工作報告。在推進(jìn)全國試點(diǎn)的探索中，南京正逐步建立城市更新政策體系，形成適合城市發(fā)展的更新模式，從而在建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文的城市中，不斷滿足人民群眾對美好生活的向往。