六成市民可入住政府提供住房，深圳如何做到？

深圳可能是國內(nèi)第一座提及“二次房改”概念的城市，早在2018年，便提出到2035年籌建100萬套以上保障性住房的目標(biāo)，這一目標(biāo)達(dá)成的時間目前已經(jīng)提前至2027年。深圳還曾明確規(guī)劃未來六成人口居住于保障性住房的遠(yuǎn)景目標(biāo)。

在2020年8月的一次演講中，時任深圳市住建局局長張學(xué)凡表示，新加坡是深圳學(xué)習(xí)的榜樣，將來深圳有60%的市民住在政府提供的租賃或出售的住房中。

“深圳提出‘二次房改’早于全國，目標(biāo)便是解決深圳人地錯配，從而導(dǎo)致住房供需嚴(yán)重失衡，進(jìn)而推動深圳房價不斷上漲的根源性問題。” 國家高端智庫CDI研究員宋丁告訴《中國新聞周刊》，深圳希望效仿新加坡的住房“雙軌制”模式，人才房、安居型商品房分別為商品房售價的60%、50%，形成保障房占據(jù)住宅供應(yīng)總量六成的目標(biāo)，這一目標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過過往保障房在新增住房中的占比。

深圳長期以來土地供應(yīng)不足，城市可以利用的低成本建設(shè)空間極為有限，這些都成為深圳頗具雄心的保障房計劃最大的挑戰(zhàn)。2023年，規(guī)劃建設(shè)保障性住房被列為全國性“三大工程”之一，在不斷加碼的保障房籌建目標(biāo)下，深圳需要找到增量的來源。

廣東深圳市，位于南山區(qū)的龍瑞佳園公租房小區(qū)。圖/視覺中國

如何與全國“接軌”

2023年8月底，深圳推出兩個項目的配售人才房702套，申請門檻進(jìn)一步下調(diào)，學(xué)歷由此前的本科降低至“申請人具有全日制?？茖W(xué)歷，或者具有中級及以上專業(yè)技術(shù)資格，且具有中專及以上學(xué)歷等”。此外，三人家庭也可申購三房戶型。

這是今年以來深圳第二次降低人才房申請門檻。早在2月底，深圳就將未婚單身人群購買人才房的年齡限制由35歲降至30歲，同時放寬了對共同申請人的戶籍要求。

配售型人才房是深圳住房保障體系的重要組成，以留住人才為目的，符合條件的申請者根據(jù)條件的差異進(jìn)入優(yōu)先級不同的申請隊列輪候。人才房售價約為同片區(qū)商品房的6折，簽訂買賣合同滿10年后，可申請取得住房完全產(chǎn)權(quán)。

2022年11月深圳推出第一批人才房，超1.5萬戶家庭選購4422套房源，選房歷時20天，最終僅有1930套被選定，去化率約43.65%。不同區(qū)域項目分化嚴(yán)重，兩房三房分化也較為明顯，其中龍崗寶龍和大鵬新區(qū)的3個項目銷售慘淡，大鵬新區(qū)的安居君蘭灣府三房最終選房率只有1%左右，龍崗寶龍的安居顥龍苑三房也僅有22%的選房率。

考慮到一線城市中深圳戶籍的準(zhǔn)入門檻相對較低，其實(shí)第一批人才房的申請門檻也并不高，需要購房者自身在深圳無房，且具有全日制本科以上學(xué)歷或二級以上國家職業(yè)資格證書、深圳戶籍以及在深圳繳納社保。

自深圳人才房推出首批項目以來，其較高的棄選率便引發(fā)外界關(guān)注。在房地產(chǎn)市場整體低迷的原因之外，“十年內(nèi)禁止交易”的規(guī)則被視為主因。

而據(jù)深圳樂居統(tǒng)計，2023年人才房的去化率尚可。截至11月底，深圳今年已配售及在售中的人才房項目共有18個，供應(yīng)總量超1.5萬套，累計超10萬家庭參與申購人才房，已有12個項目售罄，部分進(jìn)入常態(tài)化配售的項目也僅剩少量房源，整體去化率高達(dá)80%以上。

在人才房去化率差強(qiáng)人意的情況下，深圳今年兩次下調(diào)申請門檻，“去化庫存”的意味明顯，因為人才房也將會停止建設(shè)。

2023年7月3日，深圳一次性發(fā)布了《深圳市公共租賃住房管理辦法》《深圳市保障性租賃住房管理辦法》《深圳市共有產(chǎn)權(quán)住房管理辦法》《深圳市保障性住房規(guī)劃建設(shè)管理辦法》四個文件，于8月1日正式實(shí)施。施行之日起，不再安排建設(shè)安居型商品房和人才住房，這距離深圳推出首批人才房僅半年有余。

盡管深圳已宣布不再建設(shè)人才房，但結(jié)合此前深圳市規(guī)劃和自然資源局公布的存量住宅用地清單來看，深圳未來還將有近19個人才房項目入市，總房源達(dá)1.4萬套以上。

7月發(fā)布的四份文件，意味著深圳的住房保障體系將由當(dāng)前公租房、人才房、安居型商品房為主，“轉(zhuǎn)軌”為2021年6月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》提出的以公租房、保租房、共有產(chǎn)權(quán)住房為主。

其中共有產(chǎn)權(quán)房被認(rèn)為是對人才房、安居型商品房的替代。不過，相比于后兩者10年后可以上市交易的規(guī)定，共有產(chǎn)權(quán)房封閉性更強(qiáng)。

有接近地方住建部門的人士向《中國新聞周刊》分析，其實(shí)早在2014年4月，深圳便與北京、上海、成都、淮安、黃石等5座城市成為首批共有產(chǎn)權(quán)住房改革試點(diǎn)城市，但此后一直未能推出共有產(chǎn)權(quán)房。“其實(shí)一些已經(jīng)推出的共有產(chǎn)權(quán)房項目往往淪為‘雞肋’，因為其只能轉(zhuǎn)讓給符合條件的對象，并未充分保護(hù)購房者產(chǎn)權(quán)。”

不過，在8月底國常會審議通過的《關(guān)于規(guī)劃建設(shè)保障性住房的指導(dǎo)意見》中并未提及“共有產(chǎn)權(quán)房”，取而代之的是封閉運(yùn)營的配售型保障房。

宋丁告訴《中國新聞周刊》，關(guān)于配售型保障房的模式，目前正處在政策的模糊點(diǎn)上，但是其中有兩點(diǎn)精神被明確：一是通過配售型保障房供應(yīng)，讓中低收入階層“居者有其屋”;二是讓商品住房回歸商品屬性，意味著未來將取消一系列針對商品住房的限制性措施。“‘14號文’對于配售型保障房某種意義上‘留白’，地方政府進(jìn)入一個政策研究的階段。”

11月28日，深圳規(guī)自局寶安管理局發(fā)布的關(guān)于寶安區(qū)(機(jī)場東地區(qū))法定圖則06-11地塊規(guī)劃調(diào)整的公示中，出現(xiàn)“建設(shè)配售型保障性住房”的表述。

此后一天，深圳公共資源交易平臺發(fā)布《龍崗區(qū)寶龍街道等8個保障性住房項目基坑支護(hù)、土石方及樁基礎(chǔ)工程(批量招標(biāo))》。值得關(guān)注的是，原招標(biāo)項目名稱為“深圳市第一批配售型保障性住房基坑支護(hù)、土石方及樁基礎(chǔ)工程(批量招標(biāo))”。這意味著，深圳第一批配售型保障房至少安排了8個項目。

盡管深圳住房保障體系在今年頻頻“轉(zhuǎn)軌”，但是其并未偏離深圳2018年“二次房改”的目標(biāo)。

上圖：4月2日，在廣東深圳市龍華區(qū)元芬村，居民在增設(shè)的籃球場打籃球。中圖：元芬村的一間青年公寓內(nèi)，租戶張毅掾整理衣櫥。下圖：元芬村青年公寓住戶在社區(qū)增設(shè)的自習(xí)室工作學(xué)習(xí)。圖/新華

“二次房改”的雄心與現(xiàn)實(shí)

2018年，深圳開啟“二次房改”，提出了一個雄心勃勃的目標(biāo)：到2035年籌建各類住房170萬套，其中帶有政策支持性的住房總量不少于100萬套，占市場供應(yīng)量的60%左右。屆時，深圳將形成商品房占40%，人才住房、安居型商品房和公共租賃住房各占20%的住房結(jié)構(gòu)，后三種住房便屬于“保障房”。

當(dāng)時的背景是，深圳房價上漲過快，住房矛盾非常突出。而問題的根源在于土地、住宅供給不足。

2020年以前，在房地產(chǎn)開發(fā)處于高峰期的10年間，相比于北上廣等一線城市以及多數(shù)二線城市，深圳供地量始終較少。這10年間，深圳住宅用地成交面積431.5萬平方米，居103個城市倒數(shù)第四，不到北京的10%、上海的5.8%。

為什么供應(yīng)這么少?“對于多數(shù)中國城市而言，供應(yīng)土地支撐房地產(chǎn)投資是拉動經(jīng)濟(jì)增長的重要動力。深圳其實(shí)也想進(jìn)行這場游戲，但苦于手中無地。”宋丁表示。

深圳面積不足2000平方公里，其中一半劃入基本生態(tài)控制線內(nèi)，剩余一半可用于開發(fā)建設(shè)，不足1000平方公里。其中又有近30%的土地，也就是270平方公里被劃入工業(yè)區(qū)塊線，只能用于發(fā)展工業(yè)。真正留給包括住宅在內(nèi)的城市建設(shè)用地僅有700余平方公里，已經(jīng)基本被開發(fā)殆盡。

深圳人口與廣州接近，但是市域面積只有廣州的四分之一。以2019年為例，該市全年計劃供應(yīng)1100公頃建設(shè)用地，其中居住用地只占14%，產(chǎn)業(yè)及商業(yè)用地占32%，且絕大部分居住用地要靠城市更新來完成。

宋丁告訴記者，近年深圳政府能夠供應(yīng)的“凈地”可能只有十幾平方公里，并且散落在各區(qū)，存量最多的坪山區(qū)可能也僅有8~10平方公里。這意味深圳不可能像其他城市那樣大手筆供地，也使得深圳對于房地產(chǎn)業(yè)的依賴較小，必須押注產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。利用有限的空間，一方面通過提高容積率，如現(xiàn)在推行“工業(yè)上樓”提高產(chǎn)業(yè)用地效率;另一方面就是依靠更多高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵式增長。當(dāng)一些城市因為此次房地產(chǎn)下行谷底被“套牢”之時，深圳受此拖累較少。

但是，這確實(shí)造成深圳住宅用地出讓較少，特別是在2020年之前，最少的一年僅出讓一塊宅地，平時每年出讓宅地數(shù)量也不會超過五塊。因此造成人地錯配，人口持續(xù)增長，但住宅供應(yīng)難以跟上。“民間一直在呼吁深圳擴(kuò)容，但實(shí)際上深圳過去較長時間通過住房需求外溢的方式解決人地錯配問題，惠州、東莞承接了大量深圳的外溢需求，東莞一些毗鄰深圳區(qū)域的房價甚至高于東莞主城區(qū)。”宋丁說。

需求外溢之余，深圳也希望更多挖掘內(nèi)部增量，一方面是依靠城市更新增加住宅供應(yīng)，另一方面便是通過二手房市場。“其實(shí)深圳二手房源數(shù)量很少，此前深圳不足200萬套，有限的供應(yīng)成為推高深圳房價的源頭。”宋丁說，供需錯配帶來的另一個結(jié)果是深圳住宅容積率不斷提升，10年前深圳住宅多為32層，此后逐漸增加至45層、60層以上，甚至75層，只能通過不斷增加的容積率解決供應(yīng)不足的問題。

深圳一直沒有解決土地供應(yīng)的瓶頸，直到2020年之后，深圳每年利用土地整備的項目，以及釋放各類主體持有的閑置土地，每年供應(yīng)近30塊土地，其中便有為住宅用地“補(bǔ)課”的考慮。

土地供應(yīng)不足也制約著深圳保障房發(fā)展。2018年提出“二次房改”前，深圳每年4萬套左右的住宅供應(yīng)基本以商品房為主，保障房往往只有幾千套，而且保障性住房籌建一直存在一個現(xiàn)象，即無法完成年初承諾的籌建數(shù)量。

深圳市原副市長張思平曾撰文稱，2005年~2015年，深圳保障房與商品房建設(shè)規(guī)模的比例大體為1：9，即商品房建設(shè)占深圳住房建設(shè)總規(guī)模的90%，保障房只有10%。

而按照廣東省住房政策研究中心首席研究員李宇嘉的統(tǒng)計，深圳“十一五”(2006~2010年)、“十二五”(2011~2015年)曾分別計劃建設(shè)保障房17萬套、24萬套，但最終均未達(dá)成，“十一五”“十二五”保障房的竣工量僅為兩萬套、10.2萬套。其根源便是在劃分有限的土地資源時，沒有將供地大規(guī)模留給保障房。

因此在宋丁看來，相比于保障房的具體模式、供應(yīng)數(shù)量與占比等，深圳“二次房改”最重要的意義在于將保障性住房明確為未來住房供應(yīng)的主體，這意味著包括土地在內(nèi)各類資源的傾斜。

2018年，深圳曾定下2035年籌建100萬套保障房的目標(biāo)，不過這一目標(biāo)達(dá)成的時間目前已經(jīng)提前至2027年。“因為按照原計劃已經(jīng)不足以滿足需求，必須加大籌建數(shù)量、縮短籌建時間。”宋丁說。

深圳市住房建設(shè)局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，2021~2027年全市將累計新增建設(shè)籌集保障性住房100萬套(間)，覆蓋約350萬~400萬人。預(yù)計到2035年，保障性住房覆蓋人群將達(dá)到約500萬人，約占全市常住人口的26%。短期內(nèi)深圳保障房的籌建不斷“加碼”，但問題是，深圳如何發(fā)掘增量?

深圳龍華區(qū)公租房項目龍悅居小區(qū)內(nèi)的住戶。圖/視覺中國

何處尋增量?

在2022年發(fā)布的住房十四五規(guī)劃中，深圳提出建設(shè)籌集住房89萬套(間)，包括商品房35萬套、保障性住房54萬套(間)。近期，深圳調(diào)整了保障性住房目標(biāo)，從原先的54萬套(間)調(diào)整為不少于74萬套(間)，增加的20萬套(間)均為保障性租賃住房。

這一規(guī)劃目標(biāo)分解到2023年的任務(wù)是，建設(shè)籌集保障性住房18.5萬套(間)，其中：公租房1萬套(間)、保障性租賃住房16萬套(間)、共有產(chǎn)權(quán)房1.5萬套。

在深圳新版住房保障體系中，保租房占據(jù)最為重要的位置。宋丁告訴記者，“保租房籌建需要策略，因為新建受制于土地供應(yīng)并不現(xiàn)實(shí)。”

深圳光明區(qū)的長圳公共住房項目。圖/視覺中國

深圳找到的一條重要途徑是城中村改造。廣東省公寓協(xié)會會長劉昕告訴《中國新聞周刊》，2023年中央提出推動新一輪城中村改造，其實(shí)重點(diǎn)便是在大灣區(qū)，因為不同于北京、上海已經(jīng)將大量土地收儲，廣州、深圳因歷史遺留問題仍有大面積城中村。

深圳近2000萬人中有1200萬人居住在租賃住房中，其中八九百萬人居住在城中村，意味著深圳人口的近一半居住在城中村，而深圳擁有正規(guī)商品房的人不到總?cè)丝诘?0%，與北上廣動輒百分之六七十的住房自有率無法相比。

但對于將城中村改造為保租房的必要性存在爭議，外界認(rèn)為城中村房源本就是“天然的保障房”。

今年年中，深圳白芒村的“統(tǒng)租事件”引發(fā)大量關(guān)注。“統(tǒng)租”的本質(zhì)便是為了提升白芒村的居住品質(zhì)，同時也為了籌集保租房，南山區(qū)國資委直屬的深圳市深匯通投資控股有限公司(下稱“深匯通”)號召白芒村業(yè)主將房屋統(tǒng)一租給深匯通，深匯通將房屋改造之后再對外出租，而其中一部分改造完成的房源會納入保租房范疇，但是遭遇租客抵制。

宋丁解釋稱，考慮到現(xiàn)有城中村環(huán)境與配套較差，一些初到深圳的群體可能不愿租住，從而導(dǎo)致這些人離開深圳。另外租賃人口其實(shí)最為關(guān)注房租、水電費(fèi)用的收取，國企取代原本的“二房東”或村民運(yùn)營城中村房源，可以更好地穩(wěn)定租金漲幅。“城中村改造有其必要性，白芒村統(tǒng)租的方向是對的，只是操之過急。短期內(nèi)讓5萬余名租客全部搬離，面臨尋找新住所、孩子上學(xué)等一系列問題。”

城中村改造主要分為兩種模式，一種是由開發(fā)商以市場化的方式推進(jìn)，但因為高昂的拆遷成本，這種模式顯然難以為繼，推進(jìn)速度較慢，而且較高的成本也使其難以作為保障房運(yùn)營。另外一種方式主要由國有企業(yè)介入，進(jìn)行綜合整治，修建配套設(shè)施，對少量房屋拆除重建，這是未來城中村改造的主要路線。

深圳近年來逐漸轉(zhuǎn)向第二種城中村改造模式。2019年，《深圳市城中村(舊村)綜合整治總體規(guī)劃(2019-2025)》對外發(fā)布，劃定了全市城中村綜合整治分區(qū)范圍，其中福田、羅湖和南山綜合整治分區(qū)劃定比例不低于75%，其余各區(qū)不低于54%，規(guī)定綜合整治分區(qū)內(nèi)的城中村不得拆除重建，同時由各區(qū)政府直接投資對納入綜合整治的城中村進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施改造。

此后，城中村的一個重要方向便是規(guī)?；赓U。

當(dāng)時比較大規(guī)模推進(jìn)的是萬科的“萬村計劃”，通常簽約城中村20%左右的房子，提高每間房子的標(biāo)準(zhǔn)，再配置電器等設(shè)施。改造之后，出租給白領(lǐng)群體、高收入的藍(lán)領(lǐng)群體，租金當(dāng)然會適當(dāng)增加。但是會引發(fā)剩余80%房源業(yè)主自發(fā)進(jìn)行改造，這就間接抬高了整個村的租金，導(dǎo)致類似的計劃被叫停。

宋丁認(rèn)為，政府希望將城中村房源改造為品質(zhì)更好的租賃住房，但是交由房企以市場化的方式推進(jìn)，自然會將改造成本體現(xiàn)于租金上漲，但是中低收入群體對于租金又極為敏感，“租金相比于居住環(huán)境會放在第一位考慮，導(dǎo)致萬科的‘萬村計劃’最終夭折。”

誰來進(jìn)行改造至關(guān)重要，讓村民主動將城中村房源“納保”缺少動力，而鑒于市場化主體的逐利性，必須以國企，或是國企與民企的聯(lián)合體介入改造。宋丁告訴記者，目前深圳的策略是在盡量短的時間里實(shí)現(xiàn)城中村改造全覆蓋，也就是不要一個城中村只改一半，另一半不動。

宋丁曾對深圳城中村改造保租房較為成功的元芬村案例進(jìn)行調(diào)研。他告訴記者，“國企會逐步租下城中村房源，如深圳元芬村房源便是國企持有40%，二房東持有40%，村民自持20%，未來國企持有的房源比例還會上升。而且往往會付給原住村民更高的房租，甚至是原有租客房租的一倍，因此在原住村民處一般不會遇到阻力。即使是在今年的白芒村統(tǒng)租爭議中，幾乎沒有原住村民反對的聲音，更大的阻力來自于‘二房東’，因為統(tǒng)租直接傷害其利益。”

當(dāng)國企以更高租金租下城中村房源，再進(jìn)行改造，如何在確保租金相對較低，且漲幅受限的情況下盡量實(shí)現(xiàn)收支平衡?

宋丁告訴記者，國企依然有降低成本、增加利潤的空間。比如重新進(jìn)行空間布局，將單間房屋面積變小，普遍縮小幾平方米至十平方米，從而可以改造出更多房間。再比如可以通過“地內(nèi)損失地外補(bǔ)”的方式，政府會將城中村配套服務(wù)設(shè)施的運(yùn)營也交給負(fù)責(zé)改造的國有企業(yè)，類似香港地鐵用物業(yè)租賃的收入填補(bǔ)地鐵運(yùn)營的虧損。從元芬村的案例來看，國企基本可以達(dá)到收支平衡，甚至微利的狀態(tài)。

中央財政也進(jìn)行了部分支持。2022年年底，財政部發(fā)文支持深圳在財政政策體系與管理體制方面探索創(chuàng)新，提及了中央財政加大推動深圳住房供需問題解決的支持力度。元芬新村規(guī)模化租賃住房改造項目便納入中央財政支持住房租賃市場發(fā)展試點(diǎn)資金補(bǔ)助范疇，獲得補(bǔ)助資金2334.8萬元。

今年，深圳計劃通過規(guī)?；焚|(zhì)化改造提升城中村，籌集5.2萬套(間)保障房，占全市年度計劃建設(shè)籌集保障性住房18.5萬套(間)的近三成。

在深圳有限的城市空間中，城中村房源改造甚至被受訪者認(rèn)為是較低成本供應(yīng)保障房為數(shù)不多的選擇。