新能源車發(fā)展主要矛盾已轉(zhuǎn)變 政府補貼如何助力實現(xiàn)碳中和目標

自2012年國務(wù)院印發(fā)《節(jié)能與新能源汽車發(fā)展規(guī)劃(2012~2020)》以來，中央和地方政府開始針對新能源汽車行業(yè)推出“全方位、多層次”的扶持措施，涉及新能源汽車企業(yè)的稅費減免、研發(fā)支持以及新能源汽車消費者的消費優(yōu)惠、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、購置補貼等各個方面。

大量財政補貼資金的投入，使得中國新能源(4.360,-0.05,-1.13%)汽車產(chǎn)業(yè)在比較短的時間內(nèi)實現(xiàn)了爆發(fā)式增長，但粗放的補貼政策和行業(yè)的過度無序增長也帶來了許多問題。如核心技術(shù)缺失、部分企業(yè)利用政策漏洞騙補等問題，已經(jīng)成為新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的障礙。

中央近年發(fā)布了新能源汽車產(chǎn)業(yè)優(yōu)化政策的調(diào)整通知，更加細致地對新能源汽車產(chǎn)業(yè)進行引導(dǎo)，并逐步開始了補貼退坡進程，引導(dǎo)行業(yè)更加健康發(fā)展。

新能源汽車補貼政策的中國意義

1.新能源汽車具有正外部性，單純依靠市場的力量很難實現(xiàn)新能源汽車供給的最優(yōu)規(guī)模，因此需要政府財政補貼。

新能源汽車具有明顯的正外部性特征，首先它能夠減少環(huán)境污染、改善空氣質(zhì)量和減少碳排放，同時還能緩解石油對外依賴，保障國家的能源安全。如果僅讓市場供求為新能源汽車定價，正外部性不能反映在新能源汽車的價格之中，無法達到社會所需要的最優(yōu)規(guī)模。這種情況下就需要政府通過適當?shù)男姓胧?，如財政補貼等手段來糾正市場機制對新能源汽車定價失靈的問題。

中國經(jīng)濟增長和汽車行業(yè)發(fā)展不斷提高石油消費量，無論是汽車擁有量還是原油消費量，這種持續(xù)增長的趨勢在短期內(nèi)都不會改變。目前中國是世界上最大的原油進口國，2019年我國原油進口量達到5.1億噸，比上年同期增長9.5%，全年國內(nèi)原油產(chǎn)量僅有1.9億噸，石油對外依存度達到了72%。石油對外依賴威脅中國的能源安全，新能源汽車通過使用電能來代替石油，其大規(guī)模推廣能夠緩解石油對外依賴。

2.新能源汽車的普及和推廣能夠參與到電網(wǎng)的削峰填谷，減輕電網(wǎng)調(diào)峰壓力。

隨著經(jīng)濟發(fā)展，中國電網(wǎng)系統(tǒng)的高峰負荷持續(xù)增加，2018年美國商業(yè)和居民電力消費為75%，中國僅有30%，隨著峰谷差距不斷擴大，調(diào)峰壓力快速加重。新能源汽車的普及將為降低電網(wǎng)調(diào)峰壓力提供新的解決思路，可以根據(jù)電網(wǎng)在不同時段的壓力提供不同的充電價格，以充電費用作為調(diào)控手段來驅(qū)動用戶在用電低谷時充電，實現(xiàn)削峰填谷，提高電網(wǎng)系統(tǒng)的整體效率。同時新能源汽車的削峰填谷作用還能加強電網(wǎng)對清潔能源電力的消納能力，進一步推動整個社會的節(jié)能減排進程。

3.新能源汽車與新能源結(jié)合，能夠降低溫室氣體和大氣污染物的排放，從而改善環(huán)境，并推動碳中和進程。

無論是純電動汽車還是混合動力汽車，都是通過電能部分或全部代替化石燃料燃燒產(chǎn)生動力，因此，新能源汽車產(chǎn)生的溫室氣體和大氣污染要低于傳統(tǒng)能源汽車。根據(jù)中國科學(xué)院生態(tài)環(huán)境研究中心城市與區(qū)域生態(tài)國家重點實驗室的實驗數(shù)據(jù)，即使考慮到來自上游一次能源開采及運輸、電力生產(chǎn)及輸配等環(huán)節(jié)產(chǎn)生的排放，新能源汽車溫室氣體和大氣污染物排放量也要遠低于傳統(tǒng)能源汽車。

未來隨著電力清潔化和高效的工業(yè)除塵、脫硫技術(shù)的應(yīng)用，新能源汽車也將帶來更加明顯的減排環(huán)保效果。近期高層明確表示，中國將力求在2060年實現(xiàn)碳中和，而新能源汽車的推廣和普及對這一目標的實現(xiàn)具有重要的意義。

新能源汽車行業(yè)補貼政策現(xiàn)狀

自2016年起，中央財政開始了對新能源汽車財政補貼政策的逐步退坡，明確了將結(jié)合新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)的節(jié)能減排效果、各生產(chǎn)企業(yè)的制造成本、各廠商的規(guī)模效應(yīng)和技術(shù)發(fā)展水平來決定各個廠商的補貼規(guī)模，且這一規(guī)模將逐年下降。

可以說，政策基本奠定了中央財政在2016~2020年這段時期對新能源汽車財政補貼政策的基調(diào)，圍繞著這個主基調(diào)對一些細節(jié)進行調(diào)整。其中，2016~2019年的主要政策變動可以總結(jié)為以下幾點：

(1)提高技術(shù)門檻，優(yōu)化技術(shù)指標，將財政補貼真正傾斜到那些擁有核心技術(shù)和產(chǎn)品的優(yōu)質(zhì)企業(yè)上。提高對于純電動乘用車的技術(shù)門檻，鼓勵企業(yè)對高性能電池的使用和應(yīng)用。

(2)完善新能源汽車補貼標準，根據(jù)成本變化情況，調(diào)整優(yōu)化新能源汽車乘車補貼標準。鼓勵技術(shù)水平高、安全可靠產(chǎn)品的推廣應(yīng)用。

(3)破除地方保護，建立統(tǒng)一化的市場。規(guī)定各地不得采取任何形式的地方保護主義措施，包括但不限于設(shè)置地方目錄或備案、限制補貼資金發(fā)放、對新能源汽車進行重復(fù)檢驗、要求生產(chǎn)企業(yè)在本地設(shè)廠、要求企業(yè)采購本地零部件等措施。

(4)完善清算制度和資金監(jiān)管，夯實監(jiān)管層責任，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用，加大對騙補企業(yè)的處罰力度，堅決打擊騙補行為。

(5)加強市場監(jiān)督管理，落實生產(chǎn)者責任，提高新能源汽車企業(yè)生產(chǎn)銷售和服務(wù)管理水平。要求企業(yè)進一步加強對自身生產(chǎn)和銷售環(huán)節(jié)的管理和控制，保證自身產(chǎn)品的安全性、穩(wěn)定性、可靠性。提高新能源汽車的售后保障服務(wù)，確保消費者的權(quán)益得到保障。

2020年最新發(fā)布的財政補貼政策屬于近年來的一次較大調(diào)整，與前幾次的產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的最大不同點就在于延長了新能源汽車財政補貼的期限，平緩了補貼的退坡力度和節(jié)奏，將新能源汽車推廣應(yīng)用財政補貼政策實施期限延長至2022年底。另外，通知還強調(diào)了對燃料電池汽車補貼的修改，要求進一步加強對燃料電池產(chǎn)業(yè)鏈和核心技術(shù)的突破，形成布局合理、協(xié)同發(fā)展的良好局面。

新能源汽車補貼政策存在的問題

通過財政補貼投入，中國新能源汽車產(chǎn)能和銷售量實現(xiàn)了快速的增長。2016年年產(chǎn)量還只有51.1萬輛，到了2019年就已經(jīng)達到123.9萬輛，四年內(nèi)產(chǎn)量翻了1.5倍，而2019年全球新能源汽車產(chǎn)量達到了221萬輛，中國占據(jù)了一半以上的產(chǎn)能。

但高速增長的產(chǎn)量背后，依靠的主要還是政府巨額的財政投入和產(chǎn)業(yè)政策紅利。在整個產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的同時，許多負面效應(yīng)和弊端也逐漸顯現(xiàn)出來。從中國新能源汽車發(fā)展的整體過程來看，產(chǎn)業(yè)補貼政策主要問題可以概括為以下幾點：

1.補貼設(shè)計不當導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式粗放，低端產(chǎn)能過剩。且由于監(jiān)管不足，行業(yè)發(fā)展初期出現(xiàn)企業(yè)騙補行為，造成大量的資金和資源的浪費。

截至2020年5月，財政部累計下發(fā)1206.4億元財政補貼支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)，很大程度上刺激了新能源汽車產(chǎn)業(yè)的迅速擴張，但也導(dǎo)致了“成長泡沫”。一些企業(yè)為了追求利潤最大化，打著發(fā)展新能源汽車的旗號，以低劣簡陋的技術(shù)生產(chǎn)出大量不符合國家安全標準的劣質(zhì)電動車。

補貼政策開始落實之后，新能源汽車產(chǎn)量出現(xiàn)了井噴的態(tài)勢，2016年，年產(chǎn)量達到年銷售量的一倍左右，其中有大量新能源汽車并未進入銷售以及公共交通領(lǐng)域。2019年工信部審核情況公示顯示，企業(yè)共申報補貼23.7萬輛新能源汽車，審核通過的僅為20.7萬輛。

2.新能源汽車行業(yè)補貼政策的設(shè)計中，市場機制不足，發(fā)展過于依賴財政補貼，從而導(dǎo)致企業(yè)缺乏自主創(chuàng)新的動力，影響整個產(chǎn)業(yè)鏈可持續(xù)發(fā)展。

2020年財政補貼政策的通知宣布延長補貼政策，并且放緩?fù)似鹿?jié)奏。既說明政府支持新能源汽車發(fā)展的決心，也反映了行業(yè)存在諸多問題，發(fā)展還依賴財政補貼。如果補貼退出，行業(yè)發(fā)展很可能進入一個瓶頸期，無法實現(xiàn)自主的可持續(xù)發(fā)展。

針對以上幾個問題，近期政府已經(jīng)在調(diào)整文件中進行了必要的完善。不斷加強監(jiān)管力度，在新能源汽車累計行駛里程、電池續(xù)航里程等方面加入了更多的硬性審核指標。這些審核指標的加入雖然加大了新能源汽車財政補貼過程的工作量，短期可能導(dǎo)致補貼資金清算相對緩慢。但長遠來看，能夠在很大程度能夠改善企業(yè)騙補行為，提高產(chǎn)品質(zhì)量的標準，是對企業(yè)加強新能源汽車核心技術(shù)研發(fā)和提高自身核心競爭力的一種推進。因此，政府應(yīng)當加強對新能源汽車市場產(chǎn)品質(zhì)量的監(jiān)管，實行階梯補貼政策，即對高質(zhì)量、續(xù)航里程更長的電池給予更多的財政補貼，還包括提高監(jiān)管的效率和補貼資金審核結(jié)算的進度，使得補貼資金盡快回流到實實在在搞研發(fā)的一線企業(yè)當中去。

補貼政策如何引導(dǎo)和幫助新能源汽車行業(yè)

在9月22日聯(lián)合國召開的一般性辯論發(fā)言上，中國國家主席習近平強調(diào)中國的二氧化碳排放將力爭于2030年前達到峰值，在2060年前實現(xiàn)碳中和。

汽車行業(yè)是二氧化碳排放量最高的行業(yè)之一。無論是整個產(chǎn)業(yè)鏈上游的冶金、化工、機械設(shè)計制造，還是產(chǎn)業(yè)鏈下游的運輸、租賃、化石燃料開采以及汽車本身的使用周期，都會產(chǎn)生大量的碳排放。

另外，中國作為發(fā)展中國家，汽車行業(yè)也正處于高速發(fā)展的階段。截至2019年我國汽車擁有量達2.539億輛，比上年增長2156萬輛，增長率達9.3%，而且，增長會隨著經(jīng)濟增長而持續(xù)。實質(zhì)上，幾個頭部的新能源汽車制造商都是傳統(tǒng)的汽車制造大廠。汽車行業(yè)碳中和目標的實現(xiàn)將是我國在2060年實現(xiàn)碳中和目標的一大保障。要實現(xiàn)這一目標，僅靠行業(yè)自身的發(fā)展和市場的進步還是遠遠不夠的，政府必須在這一過程中扮演好管理者和引導(dǎo)者的角色。

針對我國現(xiàn)有的新能源汽車行業(yè)補貼政策，并結(jié)合部分國外已經(jīng)承諾實現(xiàn)碳中和的汽車企業(yè)的經(jīng)驗，提出以下幾點建議。

1.新能源汽車發(fā)展的主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)變，今后發(fā)展的矛盾焦點是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。新能源汽車大規(guī)模普及，進入千家萬戶，政府應(yīng)該是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要推動者，或者通過法律法規(guī)，或者通過政府補貼。

對新能源汽車行業(yè)的財政補貼政策應(yīng)當隨著行業(yè)自身發(fā)展的成熟程度調(diào)整，鼓勵傳統(tǒng)汽車制造商加大對新能源汽車產(chǎn)業(yè)的投入，提高新能源汽車比例。歐洲各大傳統(tǒng)汽車品牌也都在進行新能源汽車的投入和研發(fā)工作。由于發(fā)展新能源汽車對中國具有多重戰(zhàn)略利益，政府應(yīng)當進一步扶持新能源汽車行業(yè)的發(fā)展。

2.財政補貼終究是有限的，因此政府在進一步保證財政投入的同時，需要強化補貼政策中的市場機制設(shè)計，使得新能源汽車真正能夠被市場消費者所接納。

由于中國新能源汽車行業(yè)還處于發(fā)展階段，核心技術(shù)方面還有短板。因此，進一步的財政支持是很有必要的，但應(yīng)當吸取之前的經(jīng)驗教訓(xùn)。一方面提高對新能源汽車產(chǎn)業(yè)補貼的審核標準，比如制定新車下地兩年內(nèi)的累計行駛里程指標，按照電池質(zhì)量水平的高低制定階梯補貼的政策等，讓補貼真正流入到具有市場競爭力的優(yōu)質(zhì)新能源汽車的企業(yè)。

另一方面，完成好政府作為市場監(jiān)管者的責任，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，強化企業(yè)在技術(shù)路線選擇等方面的主體地位，更好發(fā)揮政府在標準法規(guī)制定、質(zhì)量安全監(jiān)管等方面作用。財政補貼手段終究只能起到輔助作用，真正實現(xiàn)新能源汽車的推廣和發(fā)展，新能源汽車需要真正能夠被市場消費者接受。

3.將基于碳中和目標的考核標準納入到行業(yè)補貼政策的審核體系中去，加快碳交易市場的建設(shè)，幫助企業(yè)建立多渠道、低成本的碳減排體系。

財政補貼對當前新能源汽車行業(yè)的發(fā)展舉足輕重，可以充分發(fā)揮補貼政策的引導(dǎo)作用，將基于碳中和目標的考核標準納入到新能源汽車行業(yè)補貼政策的審核體系中去，促進行業(yè)推進碳中和進程。

汽車制造行業(yè)想實現(xiàn)碳中和，只靠本身的節(jié)能減排難以實現(xiàn)，這是由其自身行業(yè)屬性所決定的。汽車制造業(yè)的整個產(chǎn)業(yè)鏈都有碳排放，且本身能夠減少的碳排放相對比較難，產(chǎn)業(yè)鏈的許多環(huán)節(jié)如化工、機械制造、冶金的減排成本都比較高昂。因此，需要加快碳交易市場的建設(shè)，通過市場機制來優(yōu)化配置碳排放資源，使得社會整體的收益實現(xiàn)最大化，實現(xiàn)碳減排和經(jīng)濟效率兩方面的提升。